工业遗产作为国家工业化进程的物质见证，承载着独特的历史记忆与文化价值。我国的工业遗产深受国家发展战略与产业变革的双重影响，呈现出鲜明的阶段性特征。20世纪50年代，新中国通过“一五”计划确立了以重工业为核心的工业化道路，苏联援建的156项重点工程成为现代工业基石，这些项目集中分布于东北、华北地区，形成首批大型工业集群。随后的“二五”计划与三线建设时期，国家又在中西部布局了大量军工、能源等战略产业，逐步构建起全国性工业体系。改革开放后，产业结构发生深刻调整，市场经济体制确立和全球化进程加速使传统重工业竞争力下降，城市中心工厂因环境要求及产业升级纷纷迁址或关闭。例如上海杨浦滨江工业带，曾是中国近代工业发源地之一，拥有最早的电厂、水厂等设施，却在转型时期一度沦为闲置厂房区；同时，资源型城市面临矿产枯竭带来的产业衰退，进一步催生大量工业遗产，东北老工业基地众多煤矿、钢铁厂停产废弃，形成显著“工业锈带”。如今这些曾经的工业地标在完成历史使命后，正面临着从“锈带”到“秀带”的艰难转型。

  数量庞大背后的活化困境

  一段时期以来，我国工业遗产保护名录持续扩充，活化利用比例显著提高，但其可持续发展之路却依然坎坷。我国已认定231项国家级工业遗产且实际遗存数量更为庞大，约87.6%的国家级遗产已开展活化利用，但近一半工业遗产再利用项目面临持续性亏损甚至二次废墟化困境，如成都东郊记忆曾连续10年亏损，揭示出运营可持续性的普遍难题。

  与此同时，活化模式与内涵呈现同质化、浅表化倾向。这极大限制了活化价值，绝大多数改造项目呈现高度雷同的“标准化工业风”和商业化模式，缺乏在地特色，同时超过70%的项目未能系统呈现工业历史脉络，仅以模糊化表述处理工业文化内涵，导致工业遗产的身份认同与教育功能难以充分发挥。

  此外，产权复杂与资金短缺构成系统性障碍。许多工业遗产隶属多元主体、权属复杂，加剧了改造协调难度，而高昂的结构加固与环境治理成本、长回报周期也显著降低了社会资本参与意愿，形成政府推动不足、市场响应不积极的困境。

  转型难点解析

  制度保障缺位。我国尚未出台专门的工业遗产保护法，相关规定散见于多部法律法规中，缺乏针对性与可操作性；全国范围内保护标准不统一、审批流程不明确、财税支持性政策缺失，直接导致部分单位申报国家工业遗产项目的积极性不高，大量具有历史价值的工业遗存因未被纳入保护名录，面临保护性活化利用无据可依的困境。

  市场运营失序。工业遗产开发存在严重路径依赖，多数项目简单化复制已有模式，策划设计机构推行模板化策略，使得不同地域、不同类型的工业遗产改造呈现雷同景观与业态；项目普遍陷入静态化运营与传统营销模式，忽视青年消费圈层化、场景化、交互化需求，最终造成资源浪费、市场饱和，加剧运营困难并导致空间活力流失。

  资源支撑失力。工业遗产改造需承担高昂的初始投资，且盈利模式单一、收益周期长，导致社会资本因风险高而持观望态度，项目过度依赖政府财政；同时，行业严重缺乏懂文物保护和通市场运营的跨学科复合型人才，现有人员培训不足，难以满足复杂的保护利用需求，直接影响项目策划与实施质量。

  文化价值失焦。工业遗产的核心价值不仅在于厂房、设备等物质载体，更在于生产工艺、劳动精神、社区记忆等非物质要素，但当前多数项目仅注重建筑外观的工业风格营造，对历史脉络、技术创新、人文故事挖掘不足；多数项目缺乏深度历史叙事，文化认同缺失导致工业遗产难以与公众形成情感共鸣，无法转化为可持续的旅游吸引力。

  从保护利用到价值再生的破解之道

  制度先行，构建标准化保护体系。其一，强化顶层设计与底线管控。在国土空间总体规划中明确工业遗产分布区的整体发展方向与功能定位，并同步制定工业遗产保护与开发利用专项规划。通过划定保护底线、建立改造利用正负面清单，合理确定可改造的区域与空间单元，确保历史价值传承有载体、文化记忆存续有场景、空间活化利用有容量。其二，优化实施路径与审批管理。着力做好专项规划与详细编制的衔接，优化适用于工业遗产保护的详细规划修改及技术修正路径。不断完善针对原貌保护、保留改造和拆改结合等不同模式的规划许可管理规则，形成清晰、规范且高效的审批流程，为工业遗产的合规利用营造便利化的政策环境。其三，创新用地政策与功能转换。充分运用盘活存量土地、低效用地再开发及城市更新等政策工具，因地制宜推动工业遗产空间的混合开发和集约利用。支持土地用途及地上建筑功能合理转换，实现在严格保护中合理开发、在有效开发中反哺保护的良性循环，全面提升城市空间资源的资产价值。

首钢园水上秀湖美术馆外景。

  空间赋能，实施精细化的规划引导与用途管制。一是以详细规划落实刚性管控与弹性引导。在总体规划确定的底线框架内，通过详细规划的编制，将工业遗产的保护范围、风貌管控、开发强度等要求精准落位到具体地块。将城市设计作为重要管理手段，对建筑形态、材质及开放空间等要素提出引导性要求，确保空间改造既延续原有特征，又能有机融入城市功能布局。二是以用途管制激励功能复合与价值提升。关键在于实施灵活的用途管制，为核心区域保护与合理利用提供制度空间。在坚守安全和文化底线的前提下，积极引导发展研发中试、文化创意等新经济业态，通过功能的有序更替提升空间资源效益，避免陷入单一保护或过度商业化的困境。三是以分级分类实现精准施策与特色发展。建立基于工业遗产价值评估的分级管控体系。对核心价值区域实行最严格的保护，对一般区域鼓励适应性改造和再利用。通过突出核心、激活周边、彰显特色的差异化策略，塑造兼具历史感与时代感的特色空间，推动“工业锈带”向“创新秀带”和“生活秀带”实质转化。

  多元参与，撬动社会力量破局。首先，健全跨部门协同机制。构建政府引导、部门协同、市场运作、金融支持的工作格局。由属地县级政府牵头，统筹自然资源、住建、财政、文保、文旅等部门，建立常态化协同工作机制，重点破解工业遗产改造中面临的审批堵点与制度障碍。通过明确管理规则、优化审批流程，实现工业遗产保护利用“高效办成一件事”，为项目推进清障搭台。其次，完善市场化激励政策。用足用好五年过渡期等存量资源盘活政策，有效调动产权主体参与自主改造或合作改造的积极性。支持将工业遗产转型为符合国家导向的研发设计、康养服务、文体休闲等新业态，既补齐城市功能短板，又提升项目自身活力。鼓励采用成片开发模式，推动工业遗产更新与老旧小区改造、城市提升等项目联动实施，实现经济、社会与环境效益的多元共赢。最后，创新多元化投融资模式。建立国家级和省级工业遗产改造重点项目库，积极争取地方政府专项债券、专项借款及政策性银行贷款等资金支持。同时，通过适当的产权激励、税收减免等精准政策，引导经营主体在长期运营上下功夫，培育可持续的商业模式，吸引更多社会资本参与工业遗产的活化利用。

  （来源：《学习时报》2025年12月10日，第7版；作者：刘彦，系自然资源部国土空间用途管制司司长；图片来源：中国美术报微信公众号）