中特专稿|中国经济增长与发展:形势、问题与对策

来源:《中国特色社会主义研究》杂志  发布时间:2019-07-24

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  引言

  近年来中国经济发展出现了与以往不同的新的特点,波动周期似乎在变短,变动频率似乎在加快,影响因素变得更复杂。2017年经济形势还颇令人振奋,增长率达到6.9%,实现7年来的首次提速;2018年就陡生变数,经济增速突然降至6.6%,创下自1990年以来的新低;2019年一季度则进一步回落至6.4%。扑朔迷离的变化使人们对未来形势的判断更加困难,也出现了很大的分歧,有人认为中国经济已经走出了L型的底部并开启了新一轮的增长周期;也有人认为它还远远没有触底企稳,将来还要面临更大的考验,甚至是惊涛骇浪的荡涤。

  那么,当前中国经济发展形势究竟如何?将来它又会怎样演变?现在中国正处于结构转型的关键时期,经济的任何大起大落都会带来意想不到的负面后果,为平抑可能出现的大的波动,需要调控政策及时跟进,而调控政策的选择在很大程度上取决于形势判断:如果预测未来经济会出现较大的困境,就要储备足够的工具箱以备不时之需;如果预测经济会企稳反弹,则可延续相机调控的思路,在经济没有滑出底线指标的前提下任由市场机制自动调节。

  而对未来经济形势的判断,归根到底,还是对当前影响中国经济增长与发展的扰动源的判断,它们的演进态势决定了未来经济的走向,只有厘清这些问题,才能梳理出未来经济干预的发力点及调控政策的主基调。本文将对这些问题逐一展开探讨。

  一、中国经济的扰动源正变得多维而复杂

  当前中国经济的扰动因素正变得越来越复杂,既有内部因素也有外部因素,既有短期冲击也有长期冲击,既有市场因素也有政府因素。

  (一)外部环境的不确定性

  中国改革开放40多年来所取得的斐然成绩在相当程度上受益于经济全球化所带来的良好外部环境,但近年来逆全球化身影频现,外部不确定性陡增。

  自2008 年全球金融危机爆发以来,发达国家普遍出现长期停滞现象,美国、日本、欧元区等世界主要经济体在金融危机后全要素生产率增速放缓降低了潜在产出和均衡利率,负向产出缺口持续存在和扩大使通货紧缩压力上升,它与债务攀升交织使实际利率高企,并长期高于均衡利率。为保护本国的经济发展,发达经济体开始重构贸易壁垒,贸易保护主义抬头;英国脱欧、美国发动贸易战、意大利修宪公投失败等,使经济全球化进程蒙上一层阴影。

  2018年经济逆全球化愈演愈烈,拉开了贸易保护大幕。3月9日特朗普签署文件宣布对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税;3月23日宣布将对500亿美元中国出口商品征收高额关税;6月15日美国政府发布了加征关税的商品清单,对从中国进口的约500亿美元商品加征25%关税;9月18日宣布将对价值2000亿美元的中国产品征税10%;2019年5月10日又宣布将从中国输入的2000亿美元商品关税率从10%提高到25%。

  与此同时,特朗普又与其他一些发达国家推行零关税政策,试图孤立中国。在大打贸易战的同时,美国国内又大力减税,吸引制造业资本回流。这些都会对中国经济增长带来较大的不确定性影响。就以减税为例,有学者通过构建税收竞争模型发现,虽然美国减税短期内会对中国经济造成负面冲击,但由于中美产业结构差异的原因,影响并不会太严重,但如果叠加欧盟和日本参与税收竞争所带来的影响,中国经济可能会面临较大的冲击,GDP降幅达 1.34%,更严重的是,中国产业结构可能会被锁定在低端状态。

  目前世界经济已进入长周期的衰退阶段,但从错位发展角度看,前一轮产业革命为中国带来的发展红利尚未结束,中国开始从以往摘取全球产业技术“低垂果实”转向摘取“高悬果实”。当前新一轮产业革命和技术革命正处于孕育阶段,融入全球创新链有助于实现开拓性技术进步,然而上述战略机遇正面临着被逆全球化浪潮吞噬的风险,亟待寻求有效的解决途径。

  (二)供给侧改革与结构性去杠杆

  自供给侧结构性改革以来,中国经济发展质量不断提升,经济活力不断释放,但“三去一降一补”也会对经济带来一定的冲击,比如去产能、去杠杆会使一些过剩产业、“僵尸企业”被强制清洗,也可能会使一些本该得到补充的短板受到牵连,并加剧经济下行压力。为避免这种情况,2018年4月2日中央财经委员会首次提出了结构性去杠杆思路,不再搞“一刀切”的去杠杆模式,而是分不同地区、不同行业、不同企业区别进行,去杠杆的节奏也会变得更为稳健,但即便如此,阵痛仍会存在。

  去杠杆意味着企业要降低负债水平、缩减资产负债表,从而导致业务收缩、经济活动减少、投资规模变小,因此,在经济下行时期去杠杆会形成去杠杆与保增长之间的矛盾,特别是去杠杆的初期会进一步削弱经济增长动力,引发债务—通缩的新问题。

  去杠杆不仅在非金融部门推进,金融部门去杠杆任务也非常重,特别是中小银行与非银金融机构的高杠杆问题更为严重。自2016年来,各级金融监管部门颁布了一系列金融监管措施,旨在推动金融去杠杆。研究表明,由于金融机构去杠杆主要通过筹集新资本、卖出不良资产、减少信贷供给等来进行,它们会从信贷紧缩和资产价格下降两个通道对实体经济施压。金融去杠杆导致的信贷紧缩会减少私人部门的消费和投资,对经济增长产生不利影响;而资产价格下降则会进一步遏制私人部门的可获信贷量及投资意愿,进而加剧经济疲软。

  (三)房价上涨及其诱发的消费疲软

  消费是经济增长的重要动力,它在国民经济构成中占比大,且相对于投资、出口来说,波动性更小,提升消费有利于经济平稳发展。改革开放以来我国的消费率呈不断下降趋势,由1978年的62.1%降至2015年的51.8%,其中居民消费率从48.8%下降到38%,远低于同为金砖国家的印度、巴西的水平。

  2018年消费增速进一步明显回落,社会消费品零售总额同比增速为9%,比上年下降1.2个百分点,全国居民人均可支配实际收入同比增长6.5%,比上年下滑0.8个百分点。这些都预示着消费动力已略显不足。

  消费疲软的一个重要原因是在房地产去库存中家庭债务率大幅度上升,消费基础受到严重削弱。房价上涨导致居民按揭贷款猛增,占整个房地产贷款近2/3,高杠杆下的还款压力降低了居民的消费能力。

  房价上涨除了提高居民杠杆率、遏制消费潜力外,还会推高企业的人力成本、降低利润率,进而抑制经济增长。测算表明,房价每上涨1倍,人力成本占工业增加值的比重大约会上升16.3个百分点,利润率下降20.9个百分点,经济增长率下降4.1个百分点。

  有学者进一步利用中国城镇住户调查数据研究了房价上涨对工资及资源配置效率的影响,结果发现,房价上涨会通过生活成本效应和闲暇替代效应提高平均工资水平,但缺乏劳动生产率支撑的工资上涨会恶化资源配置效率,诱发过度的资本深化和产业变迁,进而放大效率损失。

  (四)政府干预的扭曲效应和财政纵向失衡

  改革开放以来,中国依托后发优势获得了长足的发展动力,而后发优势需要政府干预,典型的就是以日本为代表的产业政策。但随着中国经济社会发展迈向更高层次,后发优势的空间逐渐收窄,政府干预可能成为阻碍经济发展的因素,甚至会诱发“中等收入陷阱”。基于中国省级面板数据的研究证明,政府干预强度与经济增长的关系是非线性的,在中低收入阶段,政府干预对增长有积极作用,但过了这个阶段,它对增长的负面影响就会越来越大。

  与政府干预相关的另一个话题就是财政纵向失衡,诸多研究表明,它会抑制经济增长。财政纵向失衡是指中央政府和地方政府之间由于财权与事权分配错位所导致的矛盾。财政纵向失衡不仅会直接遏制经济增长,还会通过公共支出结构间接对经济增长产生负向效应,中介变量是民生支出。

  财政纵向失衡会导致地方政府债务扩张,后者进一步影响经济发展。地方政府债务对经济增长的影响呈现倒U型:债务水平未突破债务平衡点时,地方政府举债的正面作用占优,并促进经济增长,但一旦超过平衡点,它将抑制经济增长。且相比于东部地区来说,中西部和东北地区的债务平衡点较低,地方政府债务规模的持续膨胀在这些地区更易对经济增长产生负面效应。

  二、未来经济将短期承压长期向好

  (一)短期内中国经济将继续承压

  可以预见,在未来一段时间内,上述扰动源不会自动消失,甚至还会强化。

  就以中美贸易摩擦为例,出于大国间政治经济角力的考量,绝不是一朝一夕就能解决的,2019年5月10日美国对中国商品再次加征关税就是典型例证,相应地中国政府也进行了强力反制。5月13日,国务院关税税则委员会宣布对价值600亿美元的美国进口商品加征关税。正如商务部指出的,贸易战没有赢家,对中国不利,对美国不利,对全球不利,它会带来怎样的冲击还需要时间的验证。2019年政府工作报告也明确指出:世界经济增速放缓、保护主义、单边主义,会使不稳定不确定因素明显增加,外部输入性风险上升。

  再以供给侧结构性改革为例,这是一项长期工作。2018年12月23日中央经济工作会议也再次强调:当前经济运行的主要矛盾仍是供给侧结构性的,必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇。可以预见,在未来很长一段时间内,它仍会对传统发展模式施压并迫使它向高质量发展模式转变。

  至于前段时间房价快速上涨所带来的负面影响,特别是对消费的间接影响,则需要时间来消化。较高的家庭杠杆率、经济疲软导致的收入增长停滞,再加上社会保障体系的不完善,会使很多家庭不敢消费。其实,放在一个更长的时间维度看,消费不振的问题一直都存在,如何提振消费至少在目前还没有看到有效的解决方案。

  最后就是关于政府与市场的关系。市场是逐利的,以基础设施投资为例,在基础设施逐渐饱和、边际利润率下降的背景下,市场决策的投资会减少,这时候需要用政府这只有形的手来矫正市场这只无形的手,但前者又缺乏效率的优势,最终导致无效投资和新一轮的产能过剩。如何重新厘清政府与市场的关系,需要新的决策智慧。2019年政府工作报告指出:积极财政政策要加力提效,赤字率拟按2.8%安排,比去年预算高0.2个百分点,但在这个过程中也要为今后可能的风险留出政策空间。在这种情况下,不能过度指望财政投资来解决经济增长与发展的动力问题。

  上述因素交织发力会使中国经济在短期内继续承受较大的压力,如果说2016年中国经济触底企稳、2017年稳中向好、2018年稳中有进稳中有变的话,那么今后一段时间中国经济将变中有忧:系统性金融风险虽总体可控,但随着债务水平高筑、企业盈利能力持续性下降,结构性体制性问题的回旋空间已大幅缩小,在此背景下,经济将继续面临下行压力。

  未来几年将是中国摆脱低迷期、走向高质量发展的关键年。世界经济结构与秩序裂变、中国结构转型、深层次问题的集中释放、新一轮改革的启动,决定了经济运行模式可能发生变化,一方面,旧经济的下行压力继续强化;另一方面,“六稳”政策能适当对冲,经济增速可能会继续下探,这背后是投资、消费、出口的消长:在各项刺激政策的作用下,消费下滑趋势将有所缓解;在基础设施投资回升的带动下,固定资产投资的下滑趋势也将弱化;出口的外部环境仍将比较差,净出口将进一步减少。

  (二)放眼中长期,中国经济仍有较强的发展韧性

  改革开放40多年来中国经济增长的驱动模式正从早期的劳动要素驱动转向劳动与资本的双驱动,再从资本驱动转向资本与创新的双驱动。中国经济增长的需求拉动模式也从早期的内需拉动转变为内需和外需共同拉动,最后再转向内需拉动为主。在经历了改革初期的产业结构优化调整、1990—2000年的轻工业化、2000—2010年的重化工业化后,今天中国经济进入一个新的发展阶段,在这个阶段中国经济仍有不可忽视的发展潜力:首先,低价格的人力资本红利仍然可观;其次,后发优势虽有所削弱,但经过多年的积累,已具有较强的自主创新能力,它能够弥补后发优势弱化所带来的技术进步缺口。可以说,目前中国的自主创新正处于长期积累后的爆发式增长阶段。

  未来中国经济增长的韧性也来自于中国应对国际经济复杂局势的调适能力。以国际贸易为例,中国已逐步成为国际分工的重要枢纽国、贸易流控制力的居重国,已从最初注重出口和引资的单向开放转为注重平衡发展的双向开放,面对日益复杂的国际环境,一方面,中国已具有更强的处理能力;另一方面,还要以更高的开放水平来解决开放中遇到的问题,不断地提升在全球价值链中的地位,向贸易强国进军。

  未来15 年是中国比较优势的转换期,是新兴大国崛起的关键期,更是国际格局大调整期,它将呈几大趋势:低速增长、多极化,新技术革命推动生产方式变革并重塑全球产业分工格局,贸易结构数字化、服务化凸显等。这些将为中国赶超提供历史性机遇,而新兴经济体的快速发展将为中国提升在国际分工中地位提供机遇。但世界经济增长的不确定性以及全方位国际竞争也会带来挑战,只有准确判断形势,调整战略,发挥优势,弥补短板,才能抓住这次机遇。

  作为一个大国经济体,中国内部正在形成一种正向的结构调整力量,它能为经济发展注入新的活力,这些结构调整力量可以概括为:农业智能化与产业化、后工业化时代的结构变迁、城市发展的集约化服务化、新技术行业和消费服务业的双轮驱动、一定的阶层流动性。

  上述这些韧性使我们有理由对未来中国经济发展前景充满信心,有学者通过与发达国家、追赶型国家、资源丰裕型国家对比发现,中国人均GDP将在2025年达到25000美元,2035年将直逼35000美元。

  (三)未来潜在增长率将稳步回落,但并不妨碍跨越“中等收入陷阱”

  在过去几十年发展中,中国向世界展示了“中国速度”的风采:仅用8年时间就一举迈过中等偏低收入阶段,现在向高收入阶段迈进的行程也已过半,阻力也越来越大,目前中国处于结构性减速阶段,跨越“中等收入陷阱”面临较大的挑战。能否成功跨越“中等收入陷阱”,取决于未来若干年内能否保持平稳的较快增长,这又在很大程度上取决于潜在增长率的演变特征。从现有研究看,学术界给出了谨慎乐观的结论,即中国未来的潜在增长率将保持稳定回落的态势。

  有学者通过区分三种情况来预测未来的潜在增长率,即全面深化改革、部分深化改革、延续已有改革,结果发现对应于三种情况,2030年中国的潜在增长率将分别回落至5.6%、4.9%和4.2%,2049年将进一步回落至4.2%、3.7%和3.1%。对应于较理想的情况,中国有望跨入高收入国家的行列。

  未来的关键是从供给侧改革的核心因素入手提升要素配置效率,特别是加快土地、资本、劳动等要素市场改革,优化制度供给。基于对改革效果的分类,在一般成效下,2016—2020年中国的平均潜在增长率仍能维持在6.9%左右,即便在悲观情形下仍能达到6.5%,2036—2040年潜在增长率将降至4.6%。在经济体量如此庞大的基础上,这样的增长率仍是令人艳羡的。

  三、新旧动能转换

  自2001年加入世界贸易组织(WTO)以来,中国经济增长动能发生两次重大转换:一是加入WTO引发的外向型经济增长动能,它对国内改革动能形成了强有力的补充;二是2008年金融危机后实施的四万亿投资计划,形成了巨大的投资动能。今天中国再次面临动能转换的难题:人口红利逐渐消失、劳动成本上升,资本回报率下降,经济结构不合理、外需减少、国际贸易环境不确定性增加等等。在此背景下,亟待新的动能出现。

  (一)启动消费引擎,力促消费扩张与消费升级

  消费是经济增长的重要内生力量,也是高质量发展的关键。2019年政府工作报告再次强调:要充分发挥消费的基础作用,推动消费稳定增长,多措并举促进城乡居民增收,增强消费能力。要顺应消费需求的新变化,多渠道增加优质产品和服务供给。发展消费新业态新模式,促进线上线下消费融合发展,培育消费新增长点。可见,促进消费不仅要刺激消费总量,更要推动消费升级。

  促进中高端消费和民生导向的消费是新时代消费质量升级的两大关键抓手。当前我国消费发展仍面临一系列因素的制约,要解决这些问题,就必须继续深化相关制度改革,包括收入分配制度改革、深化供给侧改革和健全消费引导机制、进一步完善消费配套服务机制、不断优化消费市场监管和治理机制等。

  生产与消费之间是互相影响的关系。过去生产跟不上消费需求,主要指的是数量型矛盾;今天则主要表现为质量型矛盾,国内产品和服务供给跟不上消费的质量需求,有些被迫转向国外的产品和服务,近年来海淘和代购的迅猛发展就说明了这一点。深化供给侧改革,改善产品和服务的供给质量,能有效激活消费需求特别是中高端消费需求,不仅能促进消费扩张,更能促进消费升级。

  消费升级能进一步带动产业升级。城镇中等收入以上群体的消费升级是产业升级的主要驱动力量,但由于消费者支付能力总体上还不够强,倒逼消费升级的压力有限。未来要力促消费升级,把中高端消费打造成经济增长的新动能,则要进一步扩大中等收入群体的规模,同时不断完善社会保障制度,使人们有钱花、敢花钱。

  (二)引领创新,重构创新机制

  创新和产业升级是新动能打造的重中之重。2018年中央经济工作会议指出:促进新动能加快发展壮大,落实创新驱动发展战略,全面提升创新能力和效率。2019年政府工作报告指出:发挥我国人力人才资源丰富、国内市场巨大等综合优势,改革创新科技研发和产业化应用机制,大力培育专业精神,促进新旧动能接续转换。促进新兴产业加快发展。深化大数据、人工智能等研发应用,培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群,壮大数字经济。2019年4月19日中央政治局召开会议在分析当前经济形势、部署当前经济工作时进一步指出:要把推动制造业高质量发展作为稳增长的重要依托,引导传统产业加快转型升级,做强做大新兴产业。

  当前中国经济发展正在从要素驱动转向创新驱动,创新是提振全要素生产率的关键。但创新是需要积淀的,不同地区由于积淀不同,创新呈梯度推移的特征。我国创新基本从东部沿海地区向西北地区扩散,创新对经济发展的驱动作用具有明显的门槛效应,当创新驱动效应低于门槛值时,经济增长的主要驱动力还会停留在要素驱动上,只有突破这一门槛值,创新驱动才会引领经济增长。目前北京、天津、广东等东部地区的经济增长动力可能已率先完成向创新驱动的转变。

  如何实现创新?按内生增长理论,创新的强度取决于知识生产的力度,它既体现在基础研究的赶超上,更体现在向生产力的转化的效率上。基础研究为产业创新提供技术,后者能否转化为生产力则取决于产学研各个环节的协同。

  创新是有风险的,有时甚至风险很大,它需要金融的深度参与,特别是风险投资的参与。从发达国家的经验看,凡是有高效率金融支持体系的国家或地区,创新效率通常也会更高,但也有相左的证据:在中国A股上市公司中非金融企业参股金融业居然会对创新绩效产生明显的抑制效应,其中,对发明专利申请和实用新型专利申请的抑制更明显,金融化对企业研发投入的影响更是显著为负。之所以出现这一情况,可能是源于金融化行为的变异,很多是出于投机目的,而不是投资的目的,更谈不上创新支持了,这种脱实向虚的金融扩张应该加以遏制。

  打造创新驱动力需要厘清政府和市场之间的关系,否则会导致创新资源配置主体的缺位和越位,并降低创新效率。总体原则是让市场机制在创新资源配置中发挥基础性作用,政府从创新的管理者转变为创新的服务者,重点是构建公平有序的创新环境、规划好创新产业序列、出台鼓励创新的人才政策等。

  (三)提高人力资本质量,加快人口红利从数量型向质量型转变

  创新需要创新型人力资本,产业升级更需要人力资本升级。随着传统意义上的人口红利的消失,用人口的质量红利来取代数量红利已愈发重要,人才与技术适配是提升劳动生产率的关键。发展中国家的发展源动力主要来自于劳动者对新技术的掌握,那么如何才能提高劳动力的技术能力和人力资本素质呢?城镇化是一个重要的催化剂,它能有效地提高劳动者的受教育水平,城镇化速度要与发展水平相匹配,否则,一味地推进人口城镇化只会给工业部门输送低素质劳动力,而不会带来生产率的提升。

  近年来,与人力资本问题有关的一个重要议题是户籍制度改革和各个城市的人才政策。在我国劳动力数量触顶下行的背景下,减少劳动力流动摩擦,对维持劳动供给和经济增长非常重要。目前的户籍改革延续了传统的利益扩散和剥离模式,它们均着眼于城市个体,如果说之前成功了,主要是源于户籍利益在城乡间的落差,但当转向不同城市间的利益差别时,则出现了各大城市为了提高人力资本竞争力,频频出招,搞“抢人(才)大战”,农民工则被排除在外,使人口红利和人口负债在大城市和小城市之间配置失衡,加剧了城市发展差距,大城市对小城市造成虹吸效应,而不是扩散效应。为解决这一问题,户籍改革及各城市的人才政策应该走一条利益均等化的道路,即通过缩小不同规模城市间的户籍利益的差距,改变人口向大城市过度集中的态势,使中小城市成为吸纳质量型人力资本的中坚力量。

  (四)建设现代供应链体系,为提升经济运行效率提供组织保障

  企业是经济运行的微观细胞,经济运行效率的提升离不开企业效率的提升。供应链最早是一个企业级概念,随着社会分工细化及现代信息技术的快速发展,今天它已经从企业层面上升到产业层面乃至国民经济层面,从过去强调企业内部协同、企业间的协同转向同时强调国民经济各个系统间的协同。现代供应链运用现代信息技术和现代组织方式连接生产端与消费端,实现产品设计、采购、生产、销售、服务等的无缝配合,对提升经济运行效率具有极重要的作用。

  中国特色社会主义进入新时代,中国必须从战略上重视供应链体系建设,构建中国特色的供应链话语体系、战略运行体系和战略保障体系,并组建相应的国家供应链战略管理专门机构。国家供应链战略包括运行和保障两方面,供应链战略运行体系包括四个层面:产品供应链、公司供应链、供应链平台、产业链。供应链战略保障体系则包括:供应链基础设施、供应链标准与认证、供应链政府协同机制、供应链法律政策体系等。

  (五)打造绿色低碳的新动能,实现可持续发展

  打造新的发展动能,必须摒弃传统的粗放型的发展动能,这典型地表现在对环境的容忍度上。改革开放以来中国经济的高速增长,是以能源高消耗、环境高污染为代价的,这种模式具有不可持续性,未来必须走绿色低碳的可持续发展模式。

  要转变经济发展方式,当务之急是落实节能减排政策,提高能源利用效率,降低单位能耗。2019年政府工作报告指出:绿色发展是构建现代化经济体系的必然要求,是解决污染问题的根本之策。要改革完善相关制度,协同推动高质量发展与生态环境保护。

  为促进节能减排:一方面,要加大对节能减排的研发投入;另一方面,要进一步完善对节能减排的绩效考核和追责体系,建立健全环保信用评价以及信息披露制度。

  在要素成本和环境成本不断上升的背景下,未来工业化要突破传统模式,沿低碳工业化、绿色智能工业化的路径推进,在打造绿色动能的过程中要坚守如下要点:坚定绿色发展的理念不动摇;坚持技术创新、体制改革和市场需求的协同拉动;加快能源结构向清洁化、低碳化方向转型,从源头上解决生态环境问题;发展循环经济,在企业内、园区内、产业内、地区内等层面做好能源的循环布局,提高能源效率;提升环境标准和准入制度。

  (六)打造共享发展的新动能,实现包容式增长

  过去40年多的经济增长使人民群众的收入水平和生活水平得到普遍提高,但收入差距也逐渐扩大,不同群体所享受到的发展成果不同。党的十八届五中全会提出共享发展理念,强调必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的基本原则。共享是中国特色社会主义的本质要求,发展理念注重于国内的公平、正义和发展的价值导向问题,体现了以人民为中心的思想。共享理念为马克思主义发展观赋予了新的内涵,它不仅破解了发展成果如何分享的时代话题,也有助于国际秩序的重塑,倡导命运与共。

  打造共享发展的新动能必将引致包容性增长,人们对其理论内涵的认知主要有三类:第一种是机会均等的增长,强调建立包容性的制度,提供广泛的机会,确保增长红利为大众所广泛共享,它强调的是程序公平。第二种是益贫式增长,包容性增长必须降低不平等和解决制度性贫困,包括收入和非收入的不平等,它强调结果公平。第三种是可持续增长,它强调经济增长速度与增长质量的并重。要打造共享发展的新动能,促进包容式增长,就必须推进城乡公共服务的均等化,缩小城乡之间的非收入差距,同时,通过提升农村人力资本水平,缩小城乡间的收入差距;优化产业结构,大力扶持第三产业和高新技术产业的发展,使其充分发挥空间溢出效应;提高资源配置效率,促进区域间的协调发展。

  四、未来宏观调控政策的主基调

  40多年来,随着经济体制改革的不断深化以及经济发展面临的环境变化,我国宏观调控政策的主基调不断调整:第一个阶段,1978—1996年,以探索建立社会主义市场经济体制为背景,以抑制经济过热和通货膨胀为主线。第二个阶段,1997—2012 年,以确立和完善社会主义市场经济体制为背景,以有效扩大内需和应对外部冲击为主线。第三个阶段,2013 年至今,以全面深化改革为背景,以适应引领经济发展新常态和推进供给侧结构性改革为主线。未来一段时间内我国宏观调控政策的主基调应在如下几个方面进行优化。

  (一)强化逆周期调节

  2018年中央经济工作会议确定的宏观调控的首要任务是防风险,但随着国内外经济运行环境日益复杂、企业经营困难加剧、经济下行压力加大,稳增长、稳就业开始成为宏观调控的迫切任务,在这种形势下2019年宏观调控主基调变成了稳增长,为确保经济运行在合理区间,2019年中央经济工作会议强调逆周期调节,提出稳增长、稳需求,这是自1998 年实施积极财政政策以来的第一次。

  今天逆周期调节已愈发重要,因为经济运行中的不确定性在不断增加,可谓瞬息万变。过去不少学者试图通过周期理论来预测经济波动,今天已越来越难,测不准似乎变成常态。在不确定性强化,各类风险叠加的情况下,调控政策应以不确定性思维为基础,把对冲放在第一位,唯有此,调控才可能成功。

  在逆周期调节中,投资是一个重要的调节变量,但单靠加大投资来稳增长会带来一系列的效率难题。就以2009年的四万亿投资计划为例,虽然对稳增长、提振市场信心发挥了关键作用,但也造成了巨大的结构性成本,产能过剩、企业债务负担加重、资源环境压力加剧等。更重要的是,还会加剧稳增长对投资的依赖,长此以往,中国将难以摆脱粗放式增长的路径依赖。基于之前的教训,即便今后稳投资还是稳增长的重要手段,但也不能走之前过度依赖投资的老路,更不能搞大水漫灌式的强刺激,而是不断优化投资质量,提高投资效率,通过高质量投资来推动高质量发展。

  (二)进一步防控金融风险

  逆周期调节不代表可以放松防控金融风险,恰恰相反,自2018年中央经济工作会议以来,防控金融风险一直是宏观调控的一个重要任务,如何将二者有机结合起来,对宏观调控提出了新的挑战。防控金融风险主要是解决实体经济盈利能力下降背景下金融脱实向虚、资产泡沫和风险聚集等问题。

  在防控金融风险的过程中会出现金融压力,它会对经济产生冲击,这种冲击已引起了学术界的关注。研究表明,金融压力的积聚过程和释放过程会对经济景气产生非对称影响,前者对经济的抑制效应会超过后者对经济的促进效应。另外,货币政策的滞后性和局限性会造成金融压力与经济景气的顺周期效应,进而放大金融压力对经济的冲击。基于此,政策制定者应在密切关注金融压力演变动态的基础上,灵活运用多种政策工具对重点领域和薄弱环节进行预调微调,充分发挥宏观审慎政策在平抑金融顺周期波动、防范风险跨市场传播等方面的重要作用,力争宏观经济与金融体系的双稳定。

  政府过度支出是金融风险集聚的一个重要原因,过度负债既不可能从根本上消缓经济下滑风险,也不可避免地抬升了金融压力,从这个角度讲,政府去杠杆对降解金融压力乃至长期经济增长具有重要意义。

  防控金融风险涉及宏观审慎政策的应用问题,宏观审慎政策该如何应用,才能实现预期目标?因为宏观审慎工具只对靶向目标具有较好的监管作用,因此靶向目标的选择至关重要。就以贷款政策为例,如果以房价为靶向目标,就能起到较好的稳定房价的目标,此时就不能以货币供应量作为靶向目标。法定存款准备金率政策则可以同时以房价和货币供应量为靶向目标。关于贷款政策,有学者提出了另一个看似更合理的靶向目标——广义信贷偏离率。盯住广义信贷偏离率的宏观审慎政策既能通过逆周期的信贷调控稳定房价,也能使社会总债务规模与实体经济发展更加匹配,推动资本向实体经济转移。

  (三)更精准地去杠杆操作

  去杠杆与防控金融风险密切相关,但又有很大区别。

  2008年以来中国宏观杠杆率持续攀升,成为经济平稳发展的一个重大隐患,但在不同的部门之间,杠杆率也呈较大的起伏特征,去杠杆不能一刀切,要根据杠杆率的分布特征区别对待,为此中央在2018年提出了结构性去杠杆的新思路。在结构性去杠杆的主基调下,调控政策既要积极应对经济下行压力,谨防去杠杆带来超预期下滑,又要激发经济内生增长动力,提高经济发展质量和可持续性。与传统去杠杆相比,结构性去杠杆更注重杠杆率的部门差异,同时,为避免可能出现的剧烈波动,杠杆率要稳定下降,这对操作提出了更高的要求。

  鉴于债务类型的异质性以及经济增速可能触发紧缩机制临界值的情况,占优政策应该是在总量上稳杠杆、在结构上去杠杆、在效率上优杠杆。

  在企业部门中,国企的债务问题是比较严重的,在国企内部又存在较大差异,特别是地方国企和中央国企之间存在杠杆率的背离现象。与央企相比,地方国企的微观杠杆率(资产负债率)较低,且持续下降,但其债务规模却在不断增长。资产负债率降低主要源于注资和价值重估而不是利润积累。由于地方国企的营收能力和资产回报率明显低于央企,加之存在隐性负债,其潜在债务风险实际上要高于央企。将来需加强国企资产负债管理,抑制地方国企债务规模和实际杠杆率过快增长趋势,避免偿债压力在某一时期内或局部地区的过度集中。

  要顺利推进结构性去杠杆,需做好七个方面的权衡取舍工作:第一,虽然去杠杆在短期内会给经济带来冲击,但是在长期内有利于实现高质量发展,因此要在保证经济平稳运行的前提下坚定去杠杆的决心。第二,既要重视债务占比高的灰犀牛风险,也要重视在三大部门中债务占比偏低的居民部门债务风险和在企业部门内部债务占比偏低的民营企业债务风险集聚。第三,在降低杠杆率分子、提高分母的同时,还要谨防触发分子与分母之间的联动关系,防止局部去杠杆引发全局性金融风险。第四,既要尽快清理僵尸企业,又要谨防误伤优质企业。第五,去杠杆过程中货币政策既不能大水漫灌,也不能过于收紧。第六,足够力度的通货膨胀能够快速去杠杆,但是在收入分配不甚合理的背景下,高通胀会带来较为严重的负面后果,因此,不应指望通过通胀来去杠杆。第七,结构性去杠杆不仅要治标,更要通过深化改革来治本。

  (四)更加注重民生保障和就业保障

  在调控工具的使用上,需求端管理政策需要调整优化财政支出结构,提高民生类支出的比重,确保对交通运输、棚户区改造、保障房建设、农村基础设施等的支持力度,同时通过减税、转移支付等手段增加居民的可支配收入,并着力提高低收入群体的收入。

  就业是民生保障之本,稳增长在相当程度上就是为了稳就业。2018年中央经济工作会议提出六稳措施,其中,排第一位的就是稳就业。2019年政府工作报告进一步指出:多管齐下稳定和扩大就业。扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作,加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶。

  有学者甚至建议以后不再设定具体的GDP增长目标,而将就业作为宏观调控的核心目标。事实上,以美国为首的多数发达国家也都是充分就业作为宏观政策的核心目标的。不再将GDP增速作为核心目标有助于避免人为加杠杆,可以为及时采取措施抑制房地产泡沫提供政策空间,调控重心从稳增长转向稳就业,是以人民为中心思想在宏观调控领域的具体体现。

  (五)合理引导市场预期

  随着经济市场化进程不断深化,市场主体日趋多元化,对政策信号更趋敏感,对市场预期管理的要求也越来越高。从世界各国的政策实践看,政策调整从酝酿到实施往往需要一段时间,在此过程中经济主体可以提前预测未来的政策走向,并作出相应的反应。有学者在动态随机模型中引入财政政策讯息冲击,发现它会对政策效果产生显著影响,比如引入政府购买的讯息冲击总体上会提高产出和就业水平,并使劳动时间、投资、产出等在政策实施前就产生正向偏离,经济呈现繁荣景象;而引入资本所得税讯息会产生负向偏离,使经济出现短暂衰退。正因为如此,调控政策要做好预期管理,特别是在今天经济下行压力加大的背景下,合理引导各经济主体的预期,对提振信心非常重要。

  (六)优化调控机制和体制

  宏观调控的成效在相当程度上取决于调控机制是否运转顺畅,优化调控机制和体制,是提高调控效果的题中之义,其目的是在宏观调控决策、协调、执行等环节通过制度化稳定下来,减少不确定性所带来的损失,它包括如下两个方面:第一,决策机制化。健全经济形势分析研判机制,合理确定宏观调控的预期目标,完善重大问题研究和政策储备工作机制,加强重大问题研究,向政策思路、改革方案、战略构想、中长期规划延伸,形成政策储备。第二,协调机制化。调控部门之间、宏观调控部门与其他部门之间建立多层面的沟通协调机制,避免各自为政、政策之间相互抵消或过度叠加。

  随着社会主义市场经济体制改革的不断深入,市场机制在资源配置中发挥决定性作用,并逐渐形成以经济、法律手段为主,行政手段为辅的调控方式。为保证宏观调控顺利执行,需要将宏观调控、中观治理、微观规制纳入法制化轨道,强化宏观调控主体的职责分工,形成中央全面主导、地方政府密切配合、多层次监察督导的调控模式,同时健全宏观调控的法律保证,研究制定相关的法律,为宏观调控建立法律基础,明晰宏观调控边界以及与调控权限相对应的法律责任,为事中监测、事后评估提供基础。

  结语

  自2018年以来,中国经济面临较大的挑战,复杂的国内外形势使经济下行压力陡增。针对当前经济运行态势、背后的原因、未来发展趋势、新旧动能转换、宏观调控政策的主基调等问题,本文得出了如下结论:

  第一,当前下行压力是多重因素综合作用的结果,特别是逆全球化、贸易摩擦、供给侧改革与结构性去杠杆、房价上涨及其诱发的消费疲软、财政纵向失衡等,这些因素在短期内不会自动消失,甚至还会强化,因此,在未来一段时间内中国经济仍将承压,对此要做好足够的准备。

  第二,放眼未来,中国经济仍有较强的韧性,面对国内外错综复杂的形势,有较强的调适能力,这种能力不仅源于改革40多年来雄厚的经济积淀,也来自于大国经济中各结构变量的调整弹性。当然,随着经济总量的不断壮大,潜在增长率将不可避免地回落,但不会妨碍中国在跨越“中等收入陷阱”的道路上跨出坚实的一步。

  第三,未来中国要想保持经济增长的量的稳定、质的提升,就必须转换发展动能,其中,启动消费引擎、加快技术创新、提升人力资本质量、建设现代供应链体系尤为重要,唯有如此,才能实现绿色低碳、共享包容的新的发展模式。

  第四,与以往相比,未来的宏观调控政策将呈现几个新的特点:强化逆周期调节、更精准的去杠杆操作、合理引导市场预期,优化调控机制和体制,同时要更加注重民生保障在调节杠杆中的作用,只有做到这些,才能把防控金融风险与保持必要的经济增速有效地结合起来,才能兼顾经济发展的量与质。

  (本文选自北京市社会科学界联合会主管的《中国特色社会主义研究》(2019年第3期),作者:丁守海,中国人民大学应用经济学院教授;吴迪,中国人民大学应用经济学院博士研究生)

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