未成年人监护制度六大亮点解读

来源:《检察日报》  发布时间:2020-10-30

  十三届全国人大常委会第二十二次会议审议通过修订后的未成年人保护法(下称修订后未保法)。此次修订,具有很强的实践特点和时代特点,在监护制度方面,作出了很多创新、细化、操作性强的规定,亮点颇多。

  修订后未保法严格了父母或者其他监护人的各项监护责任,明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督的责任,完善了委托照护和临时监护、长期监护制度,拓展充实了监护支持、监督、干预的具体规定,构建了“以家庭监护为主,以监护支持、监督和干预为保障,以国家监护为兜底”的未成年人监护制度体系。

  一、强化父母的第一监护责任,发展完善家庭监护制度。修订后未保法在总则、家庭保护、司法保护、法律责任各章中,用多个条款对父母的第一监护责任和家庭成员的协助义务进行强化、细化,突出了家庭监护主责,细化了监护职责和委托照护等制度,强化了家庭监护责任。其中的相关条款与民法典总则的监护制度以及婚姻家庭编的相关规定在立法方面相呼应并紧密衔接。

  1.将未成年人父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护职责作为总则的一个条款进行规定,突出体现父母或者其他监护人的第一责任。

  2.家庭保护中明确规定监护人和其他家庭成员的义务。修订后的条款相比二审稿,在家庭成员的协助义务中规定抚养之外,还增加了教育和保护的义务,避免重养轻教问题。

  3.确立和细化委托照护制度。第二十二条规定,父母或者其他监护人因外出务工等原因在一定期限内不能完全履行监护职责的,应当委托具有照护能力的完全民事行为能力人代为照护,并强调无正当理由不得委托他人代为照护。该条同时规定了被委托人的条件。

  4.明确父母或其他监护人不得在安全方面对未成年人疏忽照料。规定父母或者其他监护人保障未成年人家庭生活环境、交通和户外安全的责任。

  5.细化具体监护职责和监护禁止行为。对民法典第三十四条规定的监护职责进行细化,从监护人应当履行的职责和不得实施的行为两个方面分别进行了列举加概括式的规定,并明确监护侵害的处置,丰富处罚措施。

  二、明确国家支持与监督责任,规定国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督。修订后未保法在规定父母或其他监护人的第一责任的同时,明确了国家对家庭监护支持、指导、帮助与监督方面的责任。

  1.在总则中规定国家采取措施支持、指导、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。

  2.在社会保护一章中规定具体的监护支持与监督措施,居民委员会、村民委员会应当指导、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人依法履行监护职责,应当协助政府有关部门监督未成年人委托照护情况,发现被委托人缺乏照护能力、怠于履行照护职责等情况的,应当及时向政府有关部门报告,并告知未成年人的父母或者其他监护人。

  3.政府保护一章中规定政府具体职责,这些措施有利于提升家庭监护功能,是总则关于监护支持的具体措施,是国家对家庭监护的支持帮助。

  三、完善国家监护兜底责任,扩大民政部门临时监护与长期监护的范围。修订后未保法除了规定未成年人由谁来监护、怎么监护的问题,对于监护不好该怎么办也进行了更为细致的规定。

  1.明确民政部门临时监护情形和生活安置措施。临时监护是对父母或其他监护人监护的临时补充,具有承上启下的作用。民法典只规定了两种情形的临时监护,规定尚不完善。实践中,需要国家临时监护的对象还有很多具体情况,修订后未保法第九十二条规定了七种临时监护情形。该条对临时监护的对象范围进行了扩大是非常必要的。

  针对民政部门承担临时监护的未成年人如何进行生活安置的问题,第九十三条、第九十六条进一步规定了临时监护期间的生活安置措施和送回监护人抚养的条件。

  2.明确国家是未成年人的最终监护人,扩大了民政部门进行长期监护的范围。临时监护是一种临时性、过渡性的安置措施,不是未成年人的最终生活安置。修订后未保法明确民政部门作为未成年人的最终监护人,实现临时监护与长期监护无缝对接。对于国家长期监护的未成年人的最终生活安置,规定民政部门进行收养评估后,可以依法将其长期监护的未成年人交由符合条件的申请人收养。该规定使未成年人能够尽快实现回归家庭的生活安置方式,解决了实践中长期滞留在机构中抚养的问题。

  四、规定离婚时不得抢夺、藏匿孩子,不当争夺抚养权首次入法。离婚纠纷基本都涉及孩子的抚养权、探望权问题,抢夺、藏匿孩子现象比较普遍,但在司法实践中缺少救济途径,助使这种不当争夺抚养权的行为愈演愈烈。在民法典编纂过程中,这个问题备受关注,但最终没能写入法律。修订后未保法对此高度关注并作出规定,体现了总则中确立的最有利于未成年人的原则。

  值得注意的是,该条在全国人大常委会二审后,将“不得以抢夺、藏匿未成年子女等方式争夺抚养权”前的逗号改成了句号,这一修改,为解决婚姻存续期间抢夺、藏匿孩子的问题留下空间。“不得以抢夺、藏匿孩子等方式争夺抚养权”的入法,为解决婚内分居期间和离婚后抢夺、藏匿孩子的司法实践难题的解决提供了法律依据,人民法院在审理离婚案件时,可以据此将抢夺、藏匿孩子的行为作为其不利于抚养未成年子女的后果予以处理。

  五、规定检察院督促、支持起诉和公益诉讼职责,完善监护利益冲突的处理途径。我国法定代理人制度的规定限制了未成年人独立诉权的行使,如果侵害人是法定代理人,那么诉讼将面临法定代理人缺位的问题,导致未成年人与监护人存在利益冲突的案件很难依靠未成年人自己进入司法程序。民法典、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等规定了有关组织和人员代为起诉的司法干预制度。修订后未保法第一百零八条进一步规定了未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者严重侵犯被监护的未成年人合法权益的,人民法院可以根据有关人员或者单位的申请,依法作出人身安全保护令或者撤销监护人资格。被撤销监护人资格的父母或者其他监护人应当依法继续负担抚养费用。

  为了督促有关组织和人员积极履行代为提起诉讼的职责,修订后未保法第一百零六条规定了检察院督促、支持相关组织和个人起诉的职责,即未成年人合法权益受到侵犯,相关组织和个人未代为提起诉讼的,人民检察院可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的,人民检察院有权提起公益诉讼。在第一百零五条规定人民检察院通过行使检察权,对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。

  上述规定为法定代理人缺位或监护人侵害未成年人权益的案件提供了解决途径,并通过检察院的督促、支持起诉和诉讼监督确保案件及时进入司法程序,补足了未成年人在诉讼中的力量。对我国司法实践关于“诉讼监护人”“儿童权益代表人”“支持起诉人”的一些司法探索进行了立法回应。

  六、规定法律援助指派要求,确保法律援助专业化。法律援助服务在未成年人保护体系中至关重要,不论是在司法程序中,还是在案件发现后的应急处置与多专业帮扶中都是必不可少的,是未成年人权益获得有效保护的重要制度保障。修订后未保法提出了指派未成年人法律援助应当指派熟悉未成年人身心特点的律师办理的基本要求,并规定法律援助机构和律师协会应当对办理未成年人法律援助案件的律师进行指导和培训。该规定有利于确保未成年人法律援助工作专业化开展,提升未成年人案件法律援助质量,确保未成年人权益得到有效保护。

  (来源:《检察日报》 2020年10月29日07版;作者张雪梅,为北京青少年法律援助与研究中心执行主任,全国律协未成年人保护专业委员会主任)

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